Rotterdamreglerna och multimodala transporter

Introduktion
Idag talas det ofta om logistik istället för transporter. Trans­portkunden är vanligen mindre intr­esserad av hur godset transporteras så länge det anländer till desti­nationsorten i gott skick samt i tid. Den här utvecklingen beror på att produktions­metoderna har dramatiskt ändrats under de senaste decennierna. Produktionen av olika komponenter har tagits over av kontraktstillverkare över hela värld­en och utvecklingen av så kallade ”lean pro­duc­tion methods” har skapat en alltmer ökad efter­frågan på dörr-till-dörr transporter. Denna typ av transporter omfattar nödvändigtvis ett antal olika transportslag, omlastning och lagring av gods under transporten. Från teknisk utgångspunkt har den här utvecklingen möjliggjorts genom containeriseringen av godset och digitaliseringen av godshanteringen. Rotterdamreglerna kan sägas repre­sentera ett juri­diskt svar på den här utvecklingen eftersom de inte enbart reglerar transporter från hamn till hamn, utan även anslutande landtransporter. Expansionen av Rotterdamreglernas tillämpningsområde jämfört med de nuvarande hamn-till-hamn regimerna, i form av Haag Visby and Hamburgreglerna, ökar naturligt­vis risken för överlappande ansvarsregimer. Syftet med artikeln är att diskutera hur ansvarsregimen i Rotterdamreglerna är tänkt att fungera i en multi­modal kon­text och att söka besvara frågan om reg­lerna ska ses som exklusiva eller alternativa i för­hållande till andra ansvarsregimer på området, exempelvis CMR-konventionen och CIM-reglerna.

Den multimodala ansvarsregimen i Rotterdamreglerna
Traditionellt sett har fokus i de olika internationella transportkon­­ven­tionerna legat på att reglera ett specifikt trans­portslag. Det framstår som naturligt eftersom drivkraften i regleringen har varit behovet  inom en viss del av transportmarknaden. Flyg­trans­porter regleras av Montrealkonventionen och sjötransporter av Haag-Visbyreglerna och i någon mån av Hamburgreglerna. I Europa regleras väg­trans­porter av CMR-konventionen och järnvägs­trans­porter av COTIF/CIM 1999.

De moderna produktionsmetoderna med krav på dörr-till-dörr transporter verkar emellertid ställa krav på mer standardiserade ansvarsregimer som täcker samtliga transportsträckor samt omlastningar i vissa logistikcentra. I en sådan situation kan det framstå som naturligt att söka utveckla en rent multimodal ansvarsregim bortom de specifika transportslagen. Ett sådant försök gjordes också i efterdyningarna av Hamburgreglerna. Förenta nationernas konvention om internationella multimodala transport av gods antogs 1980. Konventionen har emellertid ännu inte trätt i kraft och sannolikt kommer den heller aldrig att göra detta.

Det finns förmodligen flera orsaker till varför 1980 års konvention om multimodala transporter aldrig har trätt i kraft. En av de viktigaste orsakerna är sannolikt det alltför nära kopplingen till Hamburgreglerna, vilka kritiserades mycket hårt av ett antal sjöfartsländer i samband med att dessa an­togs.

Men även konventionsbestämmelserna i sig framstod som kontroversiella vid tiden för deras antagande. Jämfört med de dåvarande unimodala konventionerna, som Haag Visbyreglerna, höjdes ansvarsbeloppen väsentligt. I tillägg till detta gjordes konventionen tillämplig i fråga om mellanlagring – en typ av ansvar som tidigare hade lämnats oreglerat i konventionerna. Dess­utom kom konventionen att innehålla en bestäm­melse rörande lokaliserade skador, som föreskrev att om ett högre begränsningsbelopp gällde enligt en viss unimodal konvention eller nationell lag och förlusten eller skadan kunde lokaliseras till en sådan transportsträcka detta begränsningsbelopp skulle an­vändas.

Det kanske mest allvarliga problemet var emellertid inte innehållet i 1980 års multimodala transport­konvention utan det faktum att ansvarsregimen oundvikligen kom att bli väldigt generell till sin karaktär samtidigt som transportnäringen var av den uppfattningen att det var nödvändigt att ta hänsyn till de speciella omständigheter som rådde be­träff­ande de olika transportslag som ingick i den multimodala transporten. Den här diskrepansen illustreras av det faktum att de multimodala trans­port­dokument som utvecklats på marknaden nor­malt bygger på den så kallade nätverksprincipen genom vilken varje transportsträcka regleras av de för transportslaget gällande ansvarsbestämmelserna i olika lagar och konventioner. Nätverksprincipen leder till en mycket flexibel ansvarsregim genom att denna anpassar sig automatiskt till varje transportslag som används vid transporten av godset. Medaljens baksida är emellertid den motsatta jämfört med den enhetliga multimodala ansvars­regimen, enhetligheten och förutsägbarheten går mer eller mindre helt förlorad. I det här avseendet medför nätverksprin­cipen inte mycket mer enhet­lighet och förutsäg­bar­het än de traditionella trans­portslagsorienterade kon­ven­tionerna själva när de tillämpas i en multimodal kontext.

Ett sätt att komma åt problemet med den bristande flexibiliteten hos den rena multimodala ansvars­regimen såväl som oförutsägbarheten hos nätverks­ansvaret var att anpassa de unimodala internationella transportkonventionerna till utveck­lingen på trans­port­marknaden genom att lägga till ett multimodalt element till dem. Den anpassningen bygger på idén att de flesta multimodala transporter inkluderar en transportsträcka som utgör den huvudsakliga trans­port­sträckan medan de övriga utgör bihang till den förstnämnda. Ett typexempel här är den inter­konti­nentala sjötransporten där godset i anslutning till sjö­resan transporteras med lastbil från avsändarens lager till lastningshamnen och på motsvarande sätt från lossningshamnen till mottagarens lager. Den typen av ansvarsregimer skulle kunna kallas ”bransch­relaterade” ansvarsregimer eller ”plus-regimer” efter­som de primärt är anpassade till det huvudsakliga transport­medlet även om de tillämpas i fråga om dörr-till-dörr transporter.

Det första egentliga exemplet på en sådan an­svars­regim var 1999 års COTIF. Ansvarsregimen gjordes här tillämplig inte bara i fråga om själva järnvägstransporten utan även i fråga om anslutande transporter med andra transportmedel, exempelvis transporter med lastbil från godsterminalen till mot­tagarens fabrik. Det föreskrivna tillämpnings­området i artikel 1 § 3 CIM framstår som relativt modest i och med att det bestämmelserna är be­gränsade till att gälla inrikes transporter i anslutning till den inter­nationella järnvägstransporten i avsikt att inte ge upphov till konflikter med andra inter­nationella transporträttsliga konventioner, exempel­vis CMR-konventionen. Rotterdamreglerna repre­sen­terar i så måtto ett ytterligare och i vissa avseenden mer ambitiöst steg i den här riktningen eftersom de även omfattar internationella transporter i anslutning till sjötransporten.

I princip utgör utvecklingen av branschrelaterade ansvarsregimer en slags medelväg mellan den rent multimodala ansvarsregimen och nätverksansvaret. Syftet är att söka ta till vara de bästa hos de båda – förutsägbarheten hos den rent multimodala ansvarsregimen och anpassningen till det specifika transportslaget som ligger nedfälld i nätverks­an­svaret. Det kan i och för sig diskuteras om ut­veck­lingen av den typen av ansvarsregimer repre­senterar ett steg framåt i utvecklingen eller om den bara utgör ytterligare ett exempel på en dålig kompromiss. Med beaktande av att antalet tänkbara kombinationer av multimodala transporter i verkligheten är relativt begränsat – väldigt ofta består transporten av en sjö-, flyg­- eller järnvägssträcka som huvudsaklig transportsträcka med anslutande vägtransporter före och efter denna – framstår det som ganska realistiskt att bygga ansvarsregimen på det regelverk som gäller för huvudtransportmedlet. I många fall specialiserar sig speditörer på en typ av transporter, några arbetar enbart med flygtransporter, andra med sjötrans­porter, vilket även inkluderar anslutande transporter till dessa. Med andra ord är det kanske här inte fråga om en ”ren” lösning som den rena multimodala ansvarsregimen, men å andra sidan är den bättre anpassad till de förhållanden som råder inom den aktuella transportsektorn samtidigt som den framstår som mer förutsägbar än de nätverks­baserade an­svars­regimer som återfinns i de transportdokument som idag används på marknaden.

Det finns emellertid även nackdelar med de branschrelaterade ansvarsregimer som Rotterdam­reglerna. Trots restriktionen i artikel 5(1) att transporten måste innefatta minst en internationell sjösträcka är det ett faktum att i vissa situationer kommer Rotterdamreglerna att bli tillämpliga även om de inte är anpassade för det. Det är fallet när den internationella sjötransporten är väldigt kort i förhållande till de anslutande landtransporterna. Ett exempel på en sådan transport är när den första sträckan består av en järnvägstransport av containrar från Sibirien till St. Petersburg. Godset transporteras sedan från St. Petersburg till Stockholm för vidare färd mot Karlstad. Den i särklass viktigaste delen av transporten utgörs här av järnvägstransporten genom Ryssland, men trots detta skulle Rotterdamreglerna komma att vara tillämpliga. Problemet bör emellertid inte överdrivas. I artikel 24 COTIF finns det en möjlighet att deklarera att en särskild sjösträcka ska utgöra en del av järnvägstransporten och tillämpa CIM istället för Rotterdamreglerna. Detta framgår också tydligt av artikel 82 i Rotterdamreglerna. Inte heller i fråga om vägtransporter utgör detta något större problem i och med att i praktiken de flesta korta sjö­trans­porter innefattar att godset transporteras lastat på lastbilen och i dessa fall gäller CMR-konventionen enligt artikel 2 CMR. Även detta bekräftas av artikel 82 i Rotterdamreglerna.

Fastän Rotterdamreglerna i princip är tillämpliga i fråga om de anslutande landtransporterna har tillämpningsområdet minskats beträffande internationella landtransporter genom den så kallade begränsade nätverksprincipen. Enligt artikel 26 har de bestämmelser i en tvingande internationell konvention som reglerar transportörens ansvar, begränsningsrätt respektive preskription och som skulle ha varit tillämpliga ifall ett separat transportavtal slutits för transportsträckan i fråga företräde framför Rotterdamreglerna.

Den begränsade nätverksprincipen framstår i någon mån som en anomali. Den erkänner att andra tvingande ansvarsregimer kan vara tillämpliga samtidigt som den endast viker för vissa bestämmelser i dessa. Möjligen hade det framstått som mer konsekvent att tillskapa en genomgående ansvarsregim som den i CIM och tillämpa den på såväl sjötransporten som de anslutande landtransporterna Från juridisk utgångpunkt kunde detta ha motiverats med att så länge parterna kan sägas ha ingått ett avtal om sjötransport ingenting hindrar att detta inbegriper även de anslutande landtransporterna. En sådan reglering hade inte stått i konflikt med CMR eller CIM eftersom dessa reglerar avtal om väg- respektive järnvägstransporter.

I praktiken hade emellertid en sådan ansvarsregim sannolikt ändå behövt anpassas till de ansvars­regimer som allmänt gäller i fråga om väg- respektive järnvägstransporter. Eftersom den anslutande landtransporterna i vissa fall kan vara långa framstår det också som en fördel i en eventuell regress mellan den kontraherande och den utförande transportören att de bär samma ansvar i fråga om förluster och skador som drabbar godset under den delen av transporten.

Den viktigaste orsaken till att UNCITRAL inte valde en ren multimodal ansvarsregim var sannolikt av politisk natur. Under förhandlingarna kritiserades ut­kastet till konvention av olika intressen. Dessa menade att bestämmelserna var för expansiva med avseende på tillämpnings­området och att detta riskerade att skapa konflikter med andra konventioner, särskilt CMR. I syfte att inte riskera en omfattande debatt om detta som i värsta fall skulle kunna påverka ratifikations­processen negativt inskränktes tillämp­nings­området för Rotterdamreglerna mer än vad som var nöd­vändigt ur strikt juridisk synvinkel. Det kan visserligen hävdas att en rent multimodal lösning hade framstått som mer konsekvent och förutsägbar, men å andra sidan framstod det förmodligen som nöd­vändigt att åstadkomma en pragmatisk lösning med tanke på den kommande ratifikationsprocessen.

Till skillnad mot många multimodala transport­dokument på marknaden innehåller inte Rotterdam­reglerna någon bestämmelse om begränsning av ansvaret i händelse av att en förlust eller skada inte kan lokaliseras till någon särskild transportsträcka. Utkastet till konvention innehöll på ett stadium en sådan bestämmelse, men denna togs bort i slutet av förhandlingarna som ett led i en slutlig kompromiss om ansvaret och begränsningen av detta. Det betyder att ifall förlusten eller skadan inte kan knytas till en viss transportsträcka, transportören har rätt att använda sig av bestämmelserna om begränsning av ansvaret i konventionen. Med andra ord kommer här den begränsade nätverksprincipen inte att slå igenom. Fördelen med en sådan bestämmelse är att den utgör en relativt enkel och praktisk lösning där begräsningsrätten som gäller för huvudtransportmedlet används som en reservlösning. I det här avseendet stärker den Rotterdamreglernas karaktär av branschrelaterad ansvarsregim. Nackdelen är dock att i de fall där begränsningsrätten i vissa ansvarsregimer rörande landtransporter framstår som förmånligare för trans­portkunden, denne kommer att förlora en del av ersättningen som han annars skulle ha varit berättigad till om förlusten eller skadan hade kunnat lokaliseras. En bestämmelse där avsändaren eller mottagaren hade kunnat göra bruk av den högsta begränsnings­rätten hade också givit transportören större incitament att lokalisera förlusterna och skadorna till en viss sträcka snarare än att bara betala ut en mindre ersättning under Rotterdamreglerna.

En annan intrikat fråga rör den utförande land transportörens ställning vid multimodala transporter under Rotterdamreglerna. Som antytts tidigare medför det faktum att artikel 26 innehåller ett begränsat ansvar att i fråga om en anslutande landtransport där CMR eller CIM är tillämplig den kontraherande och den utförande transportören kommer att bära samma ansvar. Utgör däremot den anslutande landtransporten en inrikes transport kommer ansvarsregimen att variera mellan de inblandade transportörerna. Det här beror på att den utförande landtransportören alltid bär ansvar enligt sin egen ansvarsregim, vilket kan vara en i nationell lag tvingande ansvarsregim, medan den utförande transportörens ansvar fortfarande regleras av Rotterdamreglerna. I länder där det är möjligt att enligt nationell rätt stämma den utförande landtransportören direkt kan det här komma att leda till att dessa transportörer blir mer exponerade för direktkrav från transportkunderna, särskilt om den nationella ansvarsregimen framstår som mer förmånlig än Rotterdamreglerna. Om det framstår som lättare att förlora begränsningsrätten enligt den nationella ansvarsregimen jämfört med Rotterdam­reglerna kan det vara frestande för avsändaren att stämma den utförande landtransportören istället för den kontraherande transportören.

Ett annat problem är relationen mellan den kontraherande och den utförande tranpsportören. Eftersom den senare alltid kommer att arbeta under sin egen ansvarsregim finns det en risk att i en regressituation den kontraherande transportören inte kommer att kunna få kompensation motsvarande den han betalat till transportkunden. Det är förmodligen en viktig anledning till varför speditörsorganisationerna har en relativt negativ attityd till Rotterdamreglerna. I en sådan situation riskerar speditörerna att bli klämda mellan de utförande transportörerna och transportkunderna på så sätt att det förstnämnda kommer att arbeta enligt sina egna ansvarsregimer medan de sistnämnda är berättigade till ersättning enligt Rotterdamreglerna från speditörerna, vilka agerar som kontraherande transportörer. Det här kan bli fallet även i fråga om utförande sjötransportörer, exempelvis stora linjeoperatörer, om dessa gör bruk av möjligheten i artikel 80 att avvika från den tvingande ansvarsregimen. Ett motargument är emellertid att idag överförs den risken på avsändaren och mottagaren genom nätverksprincipen i de multimodala transportdokument som används på marknaden samtidigt som det kanske ligger närmare till hands att speditören snarare än avsändaren eller mottagaren bär risken eftersom de utförande transportörerna utgör underleverantörer till denne.

Konflikter med andra konventioner?
Det faktum att Rotterdamreglerna innefattar ett multimodalt element innebär också att det föreligger en potentiell risk för konflikter med andra transporträttsliga konventioner, särskilt som en del av dessa också innefattar vissa bestämmelser om multimodala transporter. Exempelvis var utkastet till Rotterdamreglerna under ett stadium av förhandlingarna utformat så att bestämmelserna utan undantag var tillämp­liga på alla multimodala transporter där godset under en sträcka befordrades till sjöss. Problemet var emellertid att CMR-konventionen är tillämplig i fråga om internationella transporter av gods på väg där godset under en del av transporten befordras till sjöss förutsatt godset då fortfarande är pålastat på lastbilen. Med andra ord existerade det här en potentiell konflikt mellan konventionerna här. Samma risk förelåg även i förhållande till COTIF, CMNI respektive Montrealkonventionen (även om kombinationen sjö- och flygtransport är ovanlig i praktiken).

I avsikt att undvika dessa potentiella konflikter visade det sig nödvändigt under förhandlingarna att i texten klargöra att CMR, CIM, CMNI och Montrealkonventionen har företräde framför Rotterdamreglerna. I artikel 82 föreskrivs därför  att i de fall det existerar tvingande konventioner som reglerar en viss transport, Rotterdamreglerna viker för dessa konventioner. Det betyder att om godset transporteras med lastbil från Paris till London och lastbilen transporteras ombord på en färja över engelska kanalen under resan, CMR kommer att vara tillämplig enligt artikel 2 CMR-konventionen och ha företräde framför Rotterdamreglerna enligt artikel 82 i dessa. Även CIM kommer att ha företräde i en situation där en viss linjetrad har förklarats vara en CIM linje enligt artikel 24 i COTIF. Det kommer att vara fallet även om godset lastas av järnvägsvagnen innan det lastas ombord på fartyget.

Å ena sidan kommer detta att i viss grad reducera tillämpningsområdet för Rotterdamreglerna jämfört med det ursprungliga förslaget, men å andra sidan var det av politiska skäl nödvändigt att hantera dessa potentiella konflikter redan i texten snarare än att lämna dem till de nationella domstolarna att lösa. I annat fall hade det förelegat en risk att ett antal stater inte ansett sig av formella skäl kunna ratificera Rotterdamreglerna även fast konflikten i princip kunde ha lösts av domstolarna genom en tolkning av bestämmelserna om tillämpningsområdet i respek­tive konvention. Beslutet huruvida en stat ska rati­ficera Rotterdamreglerna är därmed ett rent politiskt spörsmål.

Avslutande kommentarer
Framstår då Rotterdamreglerna som exklusiva eller alternativa? Svaret på den frågan är att de är exklusiva och i egenskap av tvingande ansvarsregim bör de vara detta, annars vore det alltför lätt att kringgå ansvaret. På grund av detta blir det emellertid mycket viktigt att söka undvika konflikter med andra transporträttsliga ansvarskonventioner. Det är den frågan har sökt lösas i artikel 82.

Så länge det inte existerar någon formell konflikt med andra transporträttsliga ansvarsregimer finns det emellertid ingenting som hindrar att Rotterdamreglerna inkorporerar en ansvarsregim i en annan konvention. Det är detta som har åstadkommits genom den begränsade nätverksprincipen i artikel 26. I ett europeiskt perspektiv innebär detta att ansvarsregimerna i CMR och CIM kommer att vara tillämpliga i fråga om de anslutande internationella landtransporterna även om Rottedamreglerna som helhet ska tillämpas på transporten. I det avseendet är det förmodligen möjligt att påstå att Rotterdamreglerna är alternativa, eller mer exakt uttryckt inkluderande, eftersom förluster och skador som uppstår under en viss transportsträcka i praktiken kommer att regleras av en annan ansvarsregim. Även om den här lösningen inte framstår som helt igenom logisk var det troligen en nödvändig eftergift till de intressen som kritiserade Rotterdamreglerna för att vara alldeles för expansiva i förhållande till existerande ansvarsregimer som CMR och CIM. Samtidigt illustrerar kanske detta den framgångsrika internationella förhandlingen – att parterna inte har lyckats att hitta den perfekta lösningen, utan en pragmatisk sådan som alla kan acceptera och leva med (om än något missnöjda). Det är kanske så Rotterdamreglerna i grunden ska uppfattas – inte som ett perfekt stycke lagstiftning – utan som en pragmatisk ansvarsregim utvecklad för att tjäna behoven inom den moderna sjötransport­näringen.

Docent Johan Schelin, Stockholms universitet